《宁波市市场监管领域轻微违法行为依法不予行政处罚和减轻行政处罚实施细则（试行）》政策解读
为贯彻落实省局《浙江省市场监管领域轻微违法行为依法不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》（以下简称《轻微违法实施办法》）实施要求，市市场监管局制定了《宁波市市场监管领域轻微违法行为依法不予行政处罚和减轻行政处罚实施细则（试行）》（甬市监法﹝2022﹞452号，以下简称《轻微违法实施细则》）以及《轻微违法行为不予行政处罚清单》《轻微违法行为减轻行政处罚清单》（以下简称《不罚清单》《减罚清单》），自2023年2月1日实施，现将有关问题解读如下：
一、制定背景
为了推进市场监管领域包容审慎监管，健全行政处罚裁量基准制度，规范市场监管执法行为，持续优化法治化营商环境，市场监管部门积极针对轻微违法行为制定不予行政清单、减轻行政处罚清单并加以实施。2022年3月31日，省局出台《轻微违法实施办法》和《不罚清单》《减罚清单》，但是有关轻微违法行为处罚裁量配套制度尚不健全，不利于轻微违法行政处罚权的进一步规范；省局两张清单的适用条件还不够细化，无法直接适用。《轻微违法实施细则》对“轻微违法行为”“危害后果轻微”“及时改正”“初次违法”等构成要件进行规范式界定，其出台有助于将轻微违法行为不予处罚、减轻处罚裁量具体制度落到实处，同时也通过《不罚清单》《减罚清单》适用条件的细化，进一步推动行政处罚裁量基准在全市范围内的统一。
二、起草过程
2022年4月初，省局发布《轻微违法实施办法》以及《不罚清单》《减罚清单》，并授权设区市市场监管局根据实际情况对《不罚清单》《减罚清单》适用条件中的“违法经营额较小”“时间较短”“货值金额较小”等作出进一步细化规定。5月，市市场监管局启动《不罚清单》《减罚清单》适用条件细化工作的调查研究，邀请鄞州局、奉化局、象山局法规科负责人对《不罚清单》《减罚清单》具体适用条件提供地方版本的细化方案。6月，市市场监管局在调研考察各基层局关于不予处罚、减轻处罚的裁量意见后，起草了《轻微违法实施细则（征求意见稿）》，并对《不罚清单》《减罚清单》具体适用条件拟定了初步细化方案。7月，市市场监管局组织各区（县、市）局、功能区分局办案机构、法制机构负责人以及广告条线业务骨干召开座谈会，详细听取各地各单位对《轻微违法实施细则（征求意见稿）》和两张清单适用条件细化方案的意见建议。8月，根据各方反馈意见，市市场监管局对《轻微违法实施细则（征求意见稿）》和两张清单进行了修改和补充，并就《轻微违法实施细则（征求意见稿）》和两张清单向社会公开征求意见建议。10月以后，市市场监管局就《轻微违法实施细则（征求意见稿）》架构和条文再次进行修改，并就两张清单适用条件细化方案的合理性向本局相关业务处室、各区（县、市）局征求意见，对争议条款、分歧部分进行多次反复讨论，充分考虑基层局的反馈意见，最终形成《轻微违法实施细则（送审稿）》以及《不罚清单》《减罚清单》。
三、主要内容
《轻微违法实施细则》包括两部分：第一部分正文部分，共有20条；第二部分两个附件《不罚清单》《减罚清单》，共有18项不予处罚事项和11项减轻处罚事项。具体内容如下：
第一条关于制定目的和制定依据。
第二条明确不予行政处罚、减轻行政处罚的内涵。关于减轻行政处罚的内涵界定，《轻微违法实施细则》在遵循总局关于减轻行政处罚概念原意的情况下，对减轻行政处罚内涵表述进行适当调整，力求表达上更加简洁易懂。《轻微违法实施细则》将减轻行政处罚的内涵表述为“本细则所称减轻行政处罚，是指适用法定行政处罚最低限度以下的处罚幅度或者减少处罚种类”。研究减轻行政处罚的实践模式，我们可以看出减轻行政处罚分为幅度减轻、罚种减轻两种，《轻微违法实施细则》对减轻行政处罚所作的内涵界定有利于行政执法人员和社会公众理解什么是减轻行政处罚。
第三条强调综合裁量原则。对轻微违法行为的处罚裁量应当综合考虑案件的所有裁量因素，包括违法事实、违法性质、违法情节、危害后果和主观过错。
第四条关于处罚与教育相结合原则。对于减轻处罚的轻微违法行为，既要重视处罚，也要重视教育当事人。对于不予处罚的轻微违法行为，要重点做好政策法规宣贯，提升合法守规意识。
第五条按照行政处罚法的原文重申不予行政处罚的情形。
第六条、第七条按照行政处罚法、总局行政处罚裁量指导意见列明法定减轻行政处罚、酌定减轻行政处罚的具体情形。
第八条关于“轻微违法行为”的认定。什么是轻微违法行为，法律、法规、规章、总局以及省局行政处罚裁量指导意见均未给出具体解释，本条明确规定“轻微违法行为”应当考虑的因素。轻微违法行为主要有两种，第一种轻微违法行为是违法性质轻微，比如商事主体经营过程中未张挂营业执照；第二种轻微违法行为是情节轻微，这类违法行为虽然性质上未必轻微，但由于其情节上具备数量少、持续时间短等特征，也被认为属于轻微违法行为。轻微违法行为在行政处罚裁量上具有重大意义，没有危害后果的轻微违法行为及时改正的，应当作出不予处罚决定。
第九条关于“危害后果轻微”的认定。本条列明认定“危害后果轻微”需要综合考虑的因素，主要有：（一）危害程度较轻或者范围较小；（二）危害后果易于消除或者减轻；（三）已经主动消除或者减轻危害后果；（四）主动与违法行为受害人达成和解。认定危害后果是否轻微，既要考虑违法行为产生的危害后果是否程度较轻或者范围较小，也要虑危害后果是否易于消减、或者已经消减以及与受害人达成和解后实际危害后果大小等因素。
第十条关于“及时改正”的界定。对及时改正作出的规定，总体上是鼓励当事人改正违法行为。因改正违法行为实施时间的不同，“及时改正”被分为案发前改正，案发后责改前改正，和责改后改正三种，但是改正的及时性、主动性依次减弱。
第十一条关于主观过错的认定。行政处罚法规定，除法律、行政法规另有规定外，当事人没有主观过错的不予行政处罚。主观过错包括故意和过失。主观过错的认定，主要通过分析行为人的认知因素和意志因素来判断行为人有无过错以及过错类型。
第十二条关于“初次违法”的界定。行政处罚法对“初次违法”并没有明确规定，本实施细则将其界定为“没有因同一性质违法行为受到行政处罚的记录”。关于初次违法，有两点需要强调。一是查处的违法行为和处罚记录中的违法行为应当都是“同一性质违法行为”，即前后两个违法行为的定性是相同的。食品违法和广告违法不属于同一领域的违法行为，两者自然不能称同一性质违法行为。同样是食品领域的违法，未办理食品许可的违法行为和食品质量不符合国家标准的违法行为，因为法律定性不同，也不能称之为同一性质违法行为。二是查询行政处罚记录。通过调研行政处罚记录查询的操作实践，我们认为国家企业信用信息公示系统、浙江省市场监管案件管理信息系统是市场监管部门查询行政处罚记录的适格平台。
第十三条关于责令改正期限的确定方式。
第十四条关于《不罚清单》《减轻清单》适用。关于两张清单的地位，本条给出清晰的说明。原则上按照清单执行，对符合清单规定的违法行为，按照清单规定的适用条件上作出不予处罚或者减轻处罚；个案不适用的，则根据法律、法规、规章的规定进行处罚裁量。清单之外的违法行为，根据实际情况也可以依法作出不予处罚、减轻处罚决定。
第十五条规定不予处罚、减轻处罚应当遵循的程序，要求对案件实施法制审核并提交市场监管部门负责人集体讨论。
第十六条规定本细则和清单可作为处罚裁量说理内容，但不作为行政处罚的法律依据。
第十七条规定清单实施动态调整机制。《不罚清单》《减轻清单》不是一成不变的，而是根据具体情况会实施相应的调整，但应当向社会公布。
第十八条至第二十条规定本实施细则的冲突处理、解释权归属和实施时间。本细则实施时间拟定为2023年2月1日。
附件1《不罚清单》，共列明18项违法行为，每项违法行为均列明不予处罚的具体适用条件，符合不予处罚适用条件的作出不予处罚决定。其中，商事主体监管类2项、广告监管类8项、网络交易监管类4项、价格监管类1项、知识产权监管类2项、产品质量监管类1项。
附件2《减罚清单》，共列明11项违法行为，每项违法行为都列明减轻处罚的具体适用条件，符合减轻处罚适用条件的作出减轻处罚决定。其中，网络交易监管类2项、价格监管类1项、产品质量监管类8项。
四、解读机关和联系方式
解读机关：宁波市市场监督管理局
联系处室：法规处
联系方式：0574-89189848
政策原文：宁波市市场监督管理局关于印发《宁波市市场监管领域轻微违法行为依法不予行政处罚和减轻行政处罚实施细则（试行）》的通知